Una visión pragmática sobre el rol estratégico de las empresas públicas, en el sentido que sean realmente un aporte para los fines que fueron creadas y no representen un problema para el Estado ni una “caja pagadora” de favores políticos, primó durante el segundo seminario online del ciclo sobre "La Administración Pública ante una nueva Constitución”, que organizaron la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Valparaíso junto a su Observatorio para la Gestión y Análisis Político y el Colegio de Administradores Públicos.

En la oportunidad, expusieron Bernardita Escobar, doctora en Economía y quien fue presidenta del Consejo Directivo del Sistema de Empresas Públicas (SEP) entre 2016 y 2018; Francisco Castañeda, doctor en Geografía y director de la Escuela de Negocios de la U. Mayor; y Diego Barría, doctor en Historia y académico de la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Valparaíso. El evento fue moderado por Andrés Cerpa, presidente del Colegio de Administradores Públicos, y contó con la presencia de Diego del Barrio, director de la Escuela de Administración Pública de la UV.

Las distintas exposiciones coincidieron en que las empresas públicas requieren avanzar hacia gobiernos corporativos con altos estándares de eficiencia y transparencia, que sigan las recomendaciones de la OCDE en ese sentido.

Barría sostuvo que hay un espacio para discutir cuál será el papel de las empresas públicas y el fin que cumplirán en el contexto de una nueva Constitución, de modo que no se les relacione con “cajas pagadoras” de favores políticos. “En ocasiones, los directivos de empresas que se seleccionan parecieran responder más a lógicas políticas. En la época de oro de las empresas públicas chilenas, estas formaron cuadros directivos que conocían muy bien sus sectores, trabajaban con carreras de largo plazo y sobrevivían a cambios de gobierno”, señaló.

Escobar indicó que la empresa pública “tiene que ser autónoma y poseer un gobierno corporativo que regule efectivamente lo que hace la empresa y no los gerentes. Esta distinción es importantísima. Debe existir un directorio que sea responsable de la gestión de la empresa y el gerente general simplemente sea el ejecutor. Y para que eso ocurra, tal como lo plantea la OCDE, el gerente general tiene que poder ser contratado y despedido por el directorio”.

“Un renacimiento”

Barría indicó que se observa un “renacimiento de la empresa pública” y que a nivel internacional sigue siendo un actor relevante en cuanto a actividades económicas y servicios públicos, así como en impulsar proyectos con mayor legitimidad social. Sin embargo, reconoció que cuando el gobierno corporativo en estas entidades no está bien definido existe un alto “riesgo de captura”, citando como ejemplos Pemex en México, por su burocracia sindical, y Codelco en Chile por los controvertidos beneficios que entrega a sus trabajadores y los costos que estos implican.

El profesor de la UV aseveró que hay varios debates que tensionan a las compañías estatales, algunos de ellos de muy larga data. Por ejemplo, si ellas debieran regirse por criterios políticos o técnicos; a quién o quiénes deberían rendirle cuentas o si las utilidades que obtienen son el único indicador válido para medir su desempeño. En su opinión, “si vamos a aceptar déficit tiene que ser porque hubo una decisión social en ese sentido y porque se justifica para cumplir ciertos fines sociales que están previamente determinados a través de la institucionalidad”.

Rezagos por estructura jurídica

Por su parte, Escobar enfocó su presentación en los aspectos legales y constitucionales históricos de las empresas públicas, así como su relación con otros órganos del Estado, dejando en claro que las reglas sobre cómo se gestionan los activos son muy importantes para entender el panorama actual.

Explicó que, de acuerdo a su origen, las empresas públicas se pueden clasificar en cuatro tipos: corporativizadas o que nacieron desde adentro del Estado y lograron una personalidad jurídica distinta, como EFE o Emporchi; big bang o creadas con un propósito específico, entre las cuales están la Caja de Crédito Hipotecario (más tarde, Banco del Estado) o LAN; otras que se formaron fruto de la alianza público-privada (Siderúrgica, que antecedió a la CAP, y Foinsa); y otras que fueron adquiridas por el Estado a privados vía expropiación u otras fórmulas, entre las que el caso de Codelco es el más notorio.

Escobar planteó que hay diferencias significativas entre las empresas públicas dependiendo de su estructura legal. En ese sentido, dijo que el problema con las estatutarias o creadas a partir de una ley es que requieren que esta se modifique para que puedan actualizarse. “En cambio, en las empresas que fueron creadas como sociedades anónimas (las fundadas por la Corfo, por ejemplo), su regulación se va ajustando a medida que cambia la ley de sociedades anónimas.

“Entonces, lo que ha pasado en Chile -y en casi todos los países del mundo- es que se va creando una maraña de estructuras jurídicas para regular a las empresas públicas, que va dejando muy rezagadas a las empresas estatutarias que son más antiguas”, subrayó. Lo anterior, añadió Escobar, propicia “regímenes de control y de administración que han llevado a empresas públicas desfinanciadas, que tienen una mala gestión, no son capaces de cumplir con sus propósitos y le provocan al fisco una carga”, destacó la experta.

Capital privado en Codelco

Castañeda hizo un pormenorizado análisis financiero de Codelco, enfatizando que “es una empresa con mucho endeudamiento”, lo cual no le permite invertir en sus proyectos estructurales. “Al analizar los datos vemos que el 80% del valor de la compañía es deuda y el 20% es patrimonio. Y la razón deuda total sobre Ebitda (utilidad antes de intereses, impuestos, depreciación y amortización) indica que tiene una deuda superior a su capacidad de pago en ocho veces”.

Ante esta encrucijada, comentó que él tiene una mirada pragmática respecto del problema y cree que la solución para la compañía es incorporar capital privado, una experiencia que destaca en países como Italia, Francia y Brasil. “La capitalización de Codelco es necesaria para fortalecer el patrimonio y los proyectos estructurales que son de largo plazo y tienen que ver con su sustentabilidad”, indicó. Además, aclaró que la minera podría seguir cumpliendo un rol relevante en una política industrial del país pro Pyme y contribuyendo a las arcas fiscales.

Según Castañeda, esto generaría beneficios adicionales, como liberar recursos del Estado para otros fines socialmente rentables, disciplinar a la administración y tener un monitoreo más estrecho de la misma. También expresó que la propiedad estatal debería mejorar en eficiencia con un mejor gobierno corporativo ad hoc.